La última década del siglo XX ha supuesto una gran transformación en la convivencia social y en la estructura y funcionamiento de las instituciones. La concepción tradicional de la unidad familiar ha ido evolucionando hasta nuestros días surgiendo nuevas estructuras familiares: familias monoparentales, matrimonios del mismo sexo… También el papel y la posición de los niños y los adolescentes en nuestra sociedad, y sus relaciones recíprocas con los adultos, han experimentado modificaciones. Las transformaciones sociales y culturales operadas, han provocado un cambio en el status social del niño y, como consecuencia de ello, se ha dado un nuevo enfoque a la construcción del cuadro de los derechos humanos de la infancia. Este enfoque reformula la estructura del derecho a la protección de la infancia vigente en España y en la mayoría de los países desarrollados y consiste, fundamentalmente, en el reconocimiento pleno de la titularidad de derechos en los menores de edad y de una capacidad progresiva para ejercerlos. 
De la lectura del propio título de este artículo se desprende que no hay un único sistema de protección de menores en nuestro Ordenamiento Jurídico. Ello es debido a que las competencias en cuanto a esta materia están delegadas a las diferentes comunidades autónomas (CCAA) como se deduce del texto del Art  172.1 del Código Civil, (CC), cuando dispone claramente “La entidad pública a la que, en el respectivo territorio, esté encomendada la protección de menores […]”en aplicación del Art  148.1.20ª de la CE que reconoce la posibilidad de que las diferentes CCAA asuman las competencias en materia de asistencia social dentro de la obligación general de los Poderes Públicos de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia y, dentro de ésta, con carácter singular, la de los menores. Todo menor tiene derecho a convivir con su familia y a ser educado por ella, siendo a los padres, en cuanto titulares de la patria potestad o, en su caso, a las personas que ejerzan la tutela o la guarda, a quienes corresponde esta responsabilidad. La Administración, en materia de protección de menores, tan sólo actuará guiada por el principio desubsidiariedad progresiva respecto de las obligaciones legales de padres o tutores.
El hecho de que las competencias estén trasferidas a las diferentes autonomías no provoca discrepancias trascendentales pero sí una regulación dispar de esta materia. El marco legislativo viene configurado entonces por las bases establecidas por el CC que, en materia de Protección de Menores, ha sufrido importantes reformas -siendo una de las más trascendentes la introducida por la Ley 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor (LOPJM), por la que se acentúa el papel de las Administraciones Públicas en detrimento del de Jueces y Tribunales-, y por las diferentes leyes promulgadas por las CCAA. En el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid se ha promulgado la Ley 11/2003, de 27 de marzo, de Servicios Sociales, y la Ley 6/1995, de 28 de marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia, que complementan el marco jurídico de protección al menor.
La LOPJM al igual que diversos Tratados Internacionales ratificados en los últimos años por España y, muy especialmente, la Convención de Derechos del Niño, de Naciones Unidas, nacen de la preocupación por dotar al menor de un adecuado marco jurídico de protección. Esta Ley marca el inicio de una nueva filosofía en relación con el menor, basada en un mayor reconocimiento del papel que éste desempeña en la sociedad y en la exigencia de un mayor protagonismo para el mismo fuera del ámbito meramente familiar.
En este sentido la LOPJM en su Art 10.2 establece una serie de mecanismos que se ponen a disposición del menor para la defensa y garantía de sus derechos e intereses. El menor puede:

1. Solicitar la protección y tutela de la entidad pública competente.
2. Poner en conocimiento del Ministerio Fiscal las situaciones que considere que atentan contra sus derechos con el fin de que éste promueva las acciones oportunas.
3. Plantear sus quejas ante el Defensor del Pueblo. A tal fin, uno de los Adjuntos de dicha institución se hará cargo de modo permanente de los asuntos relacionados con los menores.
4. Solicitar los recursos sociales disponibles de las Administraciones públicas.

Continua señalando la LOPJM que las Administraciones públicas, en los ámbitos que les son propios, articularán políticas integrales encaminadas al desarrollo de la infancia por medio de los medios oportunos. Así mismo, indica que las Administraciones públicas deberán tener en cuenta las necesidades del menor, especialmente respecto a la adecuada regulación y supervisión de aquellos espacios, centros y servicios, en los que permanecen habitualmente niños y niñas. 
En este sentido, el Ayuntamiento de Madrid ha publicado recientemente el Manual de intervención de los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Madrid para la protección de menores, que nace con el objetivo de dotar de estrategias y herramientas a los profesionales de los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Madrid que les sirvan de guía en las distintas fases de sus intervenciones con menores en desprotección, concretando la organización y recursos específicos con que cuentan actualmente para el cumplimiento de sus competencias en esta materia, mediante el desarrollo de los procedimientos a seguir para abordar las distintas situaciones de riesgo, moderado o grave, que pueden afectar a los menores.
La protección del menor por los poderes públicos se realizará mediante la prevención y reparación de situaciones de riesgo, siendo los principios rectores de su actuación la supremacía del interés del menor; el mantenimiento del menor en el medio familiar de origen salvo que no sea conveniente para su interés; su integración familiar y social; la prevención de todas aquellas situaciones que puedan perjudicar su desarrollo personal; la sensibilización de la población ante situaciones de indefensión del menor;  la promoción de la participación y la solidaridad social; la objetividad, imparcialidad y seguridad jurídica en la actuación protectora garantizando el carácter colegiado e interdisciplinar en la adopción de medidas.
La consecuencia práctica más inmediata de la regulación legal de las situaciones de desprotección, tanto de riesgo como de desamparo, es que las instituciones competentes (Administración autonómica y local) tienen la obligación de actuar ante ellas. En este sentido, el artículo 12 de la LOPJM dispone:
1. La protección del menor por los poderes públicos se realizará mediante la prevención y la reparación de situaciones de riesgo, con el establecimiento de los servicios adecuados para tal fin, el ejercicio de la guarda y, en casos de desamparo, la asunción de la tutela por ministerio de la ley.
2. Los poderes públicos velarán para que los padres, tutores o guardadores desarrollen adecuadamente sus responsabilidades y facilitarán servicios accesibles en todas las áreas que afectan al desarrollo del menor.
Las situaciones a atender por el Sistema de Protección Social de Menores del municipio de Madrid, son las de menores de 18 años, empadronados o residentes de forma estable o temporal en el Municipio (empadronados o no, con residencia legal o no), que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:

1. Dificultad social (riesgo leve),

2. Desprotección (riesgo moderado, grave y desamparo),

3. Conflicto social, protegiendo cada una de las situaciones de conflicto según las necesidades concretas de cada caso a través de medidas de intervención preventivas orehabilitadoras.

La protección de los menores puede ejercerse desde diferentes niveles, aunque normalmente es suficiente la protección ejercida por la red natural del menor para satisfacer sus necesidades más básicas. En situaciones de conflicto, sin embargo, es necesaria la coordinación de algunos o todos los niveles de protección para garantizar el interés superior del niño, y siempre limitando en el tiempo las medidas de protección más extremas. Estos niveles son:
1. Su red natural, donde se encuentran sus padres o responsables legales, otras personas del entorno de la familia y los servicios comunitarios.
2. Los Servicios de Protección Social de Menores, donde se encuentran los Servicios Sociales Municipales para la atención y protección de menores y el Instituto Madrileño del Menor y la Familia (IMMF).
3. Fiscalía y los órganos jurisdiccionales.
El desarrollo de políticas de atención a la infancia está encomendado en la Comunidad de Madrid alInstituto Madrileño del Menor y la Familia (IMMF). En la reciente Memoria Anual de la Consejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid se han publicado los siguientes datos estadísticos en relación a las políticas de protección llevadas a cabo por el IMMF. A 31 de diciembre de 2006 la población infantil protegida por la Comunidad de Madrid se cifraba en 4.651 menores, de los que 3.772 estaban tutelados y 879 estaban afectados por una medida de guarda. Con respecto a las distintas modalidades de acogimiento, el 59,4% de los menores protegidos residía con una familia, bien con miembros de su familia extensa o en una familia no vinculada por lazos biológicos (familia  alternativa). El restante 40,6% de los menores protegidos han permanecido en acogimiento residencial. El porcentaje de guardas asumidas difiere según sexo (58,0% niños, 42,0% niñas). En cuanto a las edades, el grupo en el que más frecuentemente se aplicó esta medida fue el de mayores de 12 años (37,4%). De los menores tutelados en 2006, 360 eran de nacionalidad extranjera y principalmente, varones (un 24,9% de niños frente al 15,1% de niñas). Se trata de menores extranjeros no acompañados, que han llegado a la Comunidad de Madrid este año, procedentes de Marruecos y de países subsaharianos principalmente.
En relación a las actividades y los recursos, el Instituto contó en 2006 con 1.838 plazas residenciales en centros, en las que han sido atendidos 2.375 menores. También desarrolla y promueve otras formas de convivencia familiar alternativa como el acogimiento, que durante el año 2006, se tradujo en 185 nuevos procesos de acogimiento; y la adopción, habiendo sido finalizados un total de 984 procesos de adopción, 876 de ellos en la modalidad de adopción internacional y 108 en la modalidad de adopción nacional. Así mismo el IMMF ha elaborado una serie de programas destinados unas veces a prevenir las situaciones de riesgo y desamparo de los menores,  y otras a proteger a los menores ya inmersos en esa situación. Como resultado de esta iniciativa se han creado los puntos de encuentro familiar con el objetivo de favorecer las relaciones paterno filiales  a partir de la mínima intervención de la administración en las relaciones familiares entre padres e hijos en situaciones de crisis. En materia de acogimiento familiar en familia extensa se ha puesto en marcha un nuevo programa para reforzar los medios personales que los servicios sociales municipales dedican a esta función. Otro programa llevado a cabo en la Comunidad es el dirigido a prevenir el riesgo social en la infancia, que tiene como finalidad apoyar, promover y mantener la red de centros de día y servicios de prevención de situaciones de desventaja o dificultad social en infancia y adolescencia autorizados en la Comunidad de Madrid. Mucho más ambicioso es el programa I+I: intervención integral con menores en riesgo social, y los Proyectos ADRIS e INDIS cuya finalidad es ofrecer una intervención individualizada, especializada e intensiva de carácter social y educativo a menores en situación de riesgo social para contribuir a su desarrollo personal desde una perspectiva integradora en la que se coordinan los dispositivos sociales, educativos y sanitarios del entorno. A todos estos proyectos se suman otros de mayor tradición como el teléfono del menor, los proyectos de inserción sociolaboral de jóvenes y los programas de atención y apoyo a las familias de menores discapacitados.

Junto al IMMF, el Defensor del Menor de la Comunidad de Madrid, cuya función primordial espropiciar el conocimiento y la divulgación de los derechos de la infancia y la adolescencia, ha destinado un presupuesto final de 51.156,00 € a inversiones reales en el año 2006. La memoria anual del 2006 de este organismo señala que dentro de las situaciones de riesgo a las que se enfrentan los menores de edad en nuestra Comunidad destacan las relacionadas con el consumo cada vez más generalizado de alcohol y drogas. Las estadísticas demuestran que se ha producido un aumento en el consumo de alcohol, hachís y cocaína, entre la población de 14 a 18 años y que los menores de la comunidad se inician en los consumos experimentales a edades más tempranas.

A modo de conclusión indicar que, por tratarse de una mera reflexión, no se ha pretendido abarcar en este artículo toda la problemática que encierran los sistemas de protección en el ordenamiento jurídico español, sino tan sólo dar unas pinceladas generales a la materia señalando sus notas principales y reflejar la realidad actual a través de las recientes estadísticas publicadas de nuestra comunidad.

En este sentido es importante tener en cuenta al abordar este tema, el hecho de que las competencias en materia de Protección de menores está delegadas a las CCAA sobre la base de las disposiciones del CC, que se nos presentan como un marco general a completar con las diferentes regulaciones autonómicas. La LOPJM surge de la necesidad de dotar al menor de un marco jurídico adecuado para la protección de sus derechos que vincula a todos los Poderes Públicos, a las instituciones específicamente relacionadas con los menores, a los padres y familiares y a los ciudadanos en general.

En 2006 el importe destinado a todo este tipo de ayudas y programas ascendió a la cantidad de9.060.026,6 € , repartido de la siguiente manera: se concedieron 63 subvenciones por importe de 901.518,00 €; ayudas por importe de 499.999,88 € a los Programas de prevención del riesgo social en la infancia; se concedió 1.235.578,00 € al Programa I+I Intervención integral con menores en riesgo social: ADRIS e INDIS; 403.545,60 € en ayudas para la Inserción sociolaboral para jóvenes con dificultades sociales; 5.857.414,31 € para la Atención a menores con discapacidad y 161.970,92 € al Programa de Apoyo Postadoptivo.

Del análisis de las cifras económicas publicadas y de la variedad de programas puestos en funcionamiento por la Comunidad de Madrid se desprende que la labor en temas de protección de menores que se está llevando a cabo, es una labor importante. Sin embargo, teniendo en cuenta las cifras publicadas por el Instituto Nacional de Estadística correspondiente al mismo año 2006 en relación al número de menores infractores, que en ese año ascendían a 2.504 , queda patente que no son suficientes los mecanismos actuales para frenar la situación en la que se encuentran muchos jóvenes, que pasan de ser menores a los que hay que proteger, a menores de los que la sociedad se tiene que proteger.

Si bien tanto a nivel policial, como educativo y social, se están realizando esfuerzos para hacer frente a este problema, los expedientes tramitados en esta materia apuntan a la necesidad de seguir avanzando en las políticas de prevención , donde parece que se detectan los principales fallos de nuestro sistema de actuación. Según datos de la Fiscalía de Menores del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, durante los diez primeros meses del año 2005, la delincuencia juvenil creció en un 8 %. Según la Policía, cada vez se cometen más delitos violentos por menores en edades comprendidas entre 12 y 15 años. Por su parte la Agencia de Reeducación afirma que mientras el número de procedimientos judiciales incoados a menores en la Comunidad de Madrid a diciembre de 2004 fue de 4.726, el número se elevó a 4.975 en diciembre de 2005 y a 5.272 a fecha de diciembre de 2006, con una clara tendencia ascendente favorecida por el aumento de menores extranjeros no acompañados o en situación de mendicidad en la comunidad de Madrid .

Desde las Administraciones Públicas se ha insistido en la importancia de fomentar los trabajos y las medidas preventivas dentro de la familia y del sistema educativo, que eviten el delito o, en su caso, que frenen la reincidencia, y es ese el que hoy por hoy, debe ser su objetivo prioritario. La insuficiencia de medios junto a la preocupante situación de los menores de 14 años que han cometido una infracción, a veces grave, que bajo el paraguas de la Ley Orgánica de Responsabilidad Penal del Menor quedan en la más absoluta impunidad, plantea la necesidad de abordar el tema con mayor contundencia, incluso a través de una reforma de la Ley Orgánica 1/96 de Protección Jurídica del Menor.

Irene Culebras Llana
Junio 2008